Ist der Plan Puebla – Panama zum Scheitern verurteilt? Über die Konsultation der indigenen Völker aus menschenrechtlicher Perspektive:

Was ist eigentlich aus dem Plan Puebla – Panama geworden, könnte man sich anbetracht der Ruhe und des auffälligen Schweigens (wohlgemerkt von offizieller Seite) fragen. Dem äußeren Anschein nach könnte man vermuten, dass der PPP bis auf bessere Zeiten auf Eis gelegt wurde. Im Dezember 2002 ließ die mexikanische Regierung einen Meinungsbericht erstellen, der das negative Image des PPP in den Medien und der Zivilgesellschaft näher unter die Lupe nehmen sollte. Die amerikanische Beratungsfirma Fleishman-Hillard stellte dabei heraus, daß die starke Ablehnung unter anderem auch daran liegt, daß große Teile der Zivilbevölkerung nicht in den Teilnahmeprozeß miteingebunden sind. In welchem Maß wurde die Zivilgesellschaft in die Aufstellung, Durchführung und Bewertung der einzelnen miteingeplant? Der PPP ist ein Entwicklungsplan und kein Infrastrukturplan, wenn einen seine Umsetzung auch das Gegenteil vermuten läßt. Er wurde mit dem vordergründigen Ziel ins Leben gerufen, die Armut zu verringern, nachhaltige Entwicklung voranzutreiben und den 64 Millionen Bewohnern der Region eine bessere Lebensqualität zu ermöglichen. Laut offiziellen Dokumenten liegt dabei besonderes Augenmerk auf den indigenen Völkern, die mit mehr als 11 Millionen immerhin 18% der Bevölkerung in den acht betroffenen Staaten ausmachen. „Die Entwicklung ist die der Menschen, sonst ist es keine Entwicklung“, heißt es wörtlich im ersten öffentlichen Dokument vom Frühjahr 2001. Die Wichtigkeit der individuellen Garantien und Menschenrechte wird darin ausdrücklich betont und die Autonomie der Landkreise anerkannt. Die Interamerikanische Entwicklungsbank als wichtigster Partner wurde damit beauftragt, einen eigenen Mechanismus zu schaffen, um die aktive Teilnahme und Einbeziehung der Zivilgesellschaft zu garantieren. So weit die Planung in Theorie, doch was heißt das konkret für die indigenen Völker, und wie sieht ihre rechtliche Lage aus?

Unter nationalem wie internationalem Recht stehen indigenen Völkern nicht nur die gleichen Rechte und Pflichten wie jedem anderen Bürger zu, sondern sie haben aufgrund der Tatsache, daß sie über Jahrhunderte hinweg stets vernachlässigt und diskriminiert wurden, Anspruch auf besonderen Schutz. Die Rechte Indigener sind innerhalb des internationalen Menschenrechtssystems bis heute noch in keinem eigenen Instrument geregelt.

Obwohl rechtlich nicht einklagbar, ist die „Konvention über Indigene und Stammesvölker in unabhängigen Ländern“, kurz ILO-Konvention Nr. 169, der Internationalen Arbeitsorganisation eine Art Grundpfeiler. Seitdem sie 1991 in Kraft getreten ist, wird indigenen Völkern in diesem Abkommen nicht nur ein Mitspracherecht in allen Fällen, die sie direkt betreffen, garantiert, sondern es wird ihnen auch die Kontrolle über ihre eigene soziale, wirtschaftliche und kulturell Entwicklung zugesprochen. Basierend auf den Prinzipien der Konsultation und Partizipation sind Artikel 6 und 7 die zentralen Punkte. Artikel 6 (1a, 2) lautet wörtlich:
1. Bei der Durchführung der Bestimmungen dieses Übereinkommens haben die Regierungen
a) die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren und insbesondere durch ihre repräsentativen Einrichtungen zu konsultieren, wann immer gesetzgeberische oder administrative Maßnahmen, die sie unmittelbar berühren können, erwogen werden; (...)
2. Die in Anwendung dieses Übereinkommens vorgenommenen Konsultationen sind in gutem Glauben und in einer den Umständen entsprechenden Form mit dem Ziel durchzuführen, Einverständnis oder Zustimmung bezüglich der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erreichen.

Artikel 7 führt darüber hinaus, indem er besagt, daß die betreffenden Völker das Recht haben müssen, ihre eigenen Prioritäten für ihren Entwicklungsprozeß festzulegen und soweit wie möglich Kontrolle darüber auszuüben.

Für die praktische Umsetzung dieser beiden Artikel ist es jedoch wichtig, daß an keiner Stelle erklärt wird, was mit „geeigneten Verfahren“, „ in gutem Glauben“ und „in einer den Umständen entsprechenden Form“ genau gemeint ist. Diese Unklarheiten können zu erheblichen Schwierigkeiten führen, was sich in der Praxis als Pro-forma-Konsultationen erweist: erstens spricht die große Mehrheit der indigenen Völker Mittelamerikas ihre eigenen Dialekte und Sprachen, und viele würden einen Übersetzer brauchen, um einer Konsultation auf Spanisch folgen zu können. Zweitens besteht in diesen Ländern vielerorts ein geographisches und logistisches Problem wegen des Mangels an gut funktionierendem öffentlichen Transport, schlechten Straßen und weit abgelegenen Dörfern. Eine dritte und entscheidende Frage stellt sich: wer sind die repräsentativen Einrichtungen, die im Namen ihrer Gruppe sprechen und Entscheidungen treffen? Ehe ernsthafte Konsultationen stattfinden können, müssen diese Fragen vorher geklärt sein.

Obwohl die Bedeutung der ILO-Konvention auf juristischer Seite unumstritten ist, hat sie einen wichtigen Nachteil: die einzelnen Artikel sind aufgrund ihrer rechtlichen Beschaffenheit nicht einklagbar, da die Regierungen nicht zur ihrer Einbindung in die Gesetze verpflichtet sind. Trotzdem besteht leise Hoffnung, denn seit 1993 versucht die UN-Arbeitsgruppe über indigene Völker, eine Deklaration mit einem sogenannten Vetorecht durchzubringen, was bedeutet, daß den betroffenen indigenen Gruppen Kontrolle und Selbstbestimmung ermöglicht wäre. Auch wenn diese Deklaration die Form ihres derzeitigen Entwurfs behalten sollte, was eher unwahrscheinlich ist, wird sie dennoch nicht einklagbar sein. Ihre Bedeutung als Interpretationshilfe für den Interamerikanischen Menschenrechtsgerichtshof sollte aber nicht unterschätzt werden.

Die Interamerikanische Entwicklungsbank sieht im Mechanismus Information, Consulta y Participación, ICP , folgende drei Elemente vor: 1) breite Information, um ein besseres Verständnis und eine höhere Akzeptanz des Plans zu erreichen; 2) Konsultation, die dazu dienen soll, die Präferenzen der involvierten Gruppen zu identifizieren und zu berücksichtigen; und 3) Partizipation, um zu garantieren, daß jede betroffene Person während der Aufstellung, Durchführung und Bewertung der Projekte von den Ergebnissen profitiert. Zusätzlich sollen die Kapazitäten der Gemeinden gestärkt und Kosten reduziert werden und bessere Grundlagen für die Evaluierung sowie Feedback für zukünftige Aktivitäten zur Verfügung stehen.

Inzwischen haben neun Konsultationen in sieben Ländern stattgefunden. Laut Interamerikanischer Entwicklungsbank nahmen an jedem Treffen etwa hundert Personen teil: fünfzig Vertreter der Zivilgesellschaft unter Rücksichtnahme verschiedener ethnischer, kultureller, sozialer, wirtschaftlicher und geschlechtsspezifischer Gruppen, und fünfzig Mitglieder verschiedener indigener Gruppen. In den Dokumenten werden jedoch weder die Kriterien genannt, unter welchen diese Vertreter ausgesucht wurden, noch die näheren Umstände dieser Treffen beschrieben. Gab es Übersetzer? Waren genügend Frauen darunter? Wurden wirklich alle Teile der Zivilgesellschaft berücksichtigt oder unangenehme Gegner stillschweigend übergangen? Genießt die Entwicklungsbank überhaupt das Vertrauen der Bevölkerung? Mit großer Wahrscheinlichkeit muß man jede Frage mit nein beantworten. Hier zeigt sich die Kluft zwischen Theorie und Praxis, um nicht zu sagen die traurige Realität.

Die erste Konsultation, die ausschließlich mit Indigenen aus der gesamten Region durchgeführt wurde, fand im Juni 2002 in Belize-Stadt statt. Dieses Treffen wurde von der Interamerikanischen Entwicklungsbank in Zusammenarbeit mit dem Consejo Indígena de Centroamérica, CICA (Indigener Rat Mittelamerikas) organisiert, der für die Einberufung der indigenen Gruppen verantwortlich war. Die wichtigsten Punkte, die dabei herauskamen, waren vor allem ein großes Bedürfnis nach mehr Information und besserer Partizipation. Ebenfalls zu Sprache kamen Besorgnisse über indigene Integrität und Identität, Territorialrechte, Ausbeutung natürlicher Ressourcen, Landenteignung und Priorität der eigenen Entwicklung. Die indigenen Vertreter forderten, daß die Entwicklung des Menschen über die Entwicklung der Infrastruktur gestellt werden sollte, und daß ein eigener Kommissar sowie ein Extrafonds für indigene Angelegenheiten geschaffen werden sollte. Diese Forderungen wurden auf dem Präsidentengipfel in Mérida, Mexiko, im Juni 2002 diskutiert und bewirkten die Schaffung einer „indigenen Komponente“, ein zusätzliches Programm, das unter anderem als Verbindungselement zwischen den acht Hauptsträngen des PPP dienen soll. Im Juni 2003 wurde eine „Beratergruppe für die ethnische und indigene Partizipation“ gegründet, deren Arbeitsmechanismen aber noch nicht näher definiert sind. Auf Seite der Regierungen scheinen also Veränderungen stattgefunden zu haben, auch die offiziellen Homepages, die lange Zeit gesperrt waren, sind nun wieder abrufbar. Aber auf Seite der Zivilgesellschaft? Interessanterweise hat der CICA seine vorerst positive Einstellung geändert. Während einer Pressekonferenz im Februar 2003 trat er öffentlich vom PPP zurück und bezeichnete ihn als eine Bedrohung für die indigenen Völker. Unter den Basisorganisationen hat schon vor längerer Zeit eine Gegenbewegung mit Kampfansage an den PPP begonnen. Auf dem Dritten Mesoamerikanischen Forum in Managua im Juli 2002, wo mehr als tausend Personen von über 350 Organisationen anwesend waren, um über die Auswirkungen von PPP, ALCA und anderen Freihandelsabkommen zu diskutieren, wurde eine gemeinsame Abschlußerklärung abgegeben: die totale Ablehnung des PPP und Boykott der „Pro-forma-Konsultationen“.

Der scheinbare, momentane Stillstand des PPP ist größtenteils auf wirtschaftliche Engpässe und die Rezension in den USA zurückzuführen. Viele nennen aber auch die radikale Ablehnung seitens der Zivilgesellschaft als wichtigen Grund. Die unterschiedlichen Auffassungen seitens Entwicklungsbank und Basisorganisationen, was Sinnhaftigkeit und Ehrlichkeit dieser Konsultationen betrifft, lassen die Kritiker zynisch stimmen.

November 2003

Sophie Hofbauer